Vi skal røyke mindre, bruke mindre fossilt drivstoff og velge renere teknologi. Problemet oppstår når staten venner seg til inntektene fra avgifter som skal påvirke adferden vår. Når politikken lykkes, krymper skattegrunnlaget, men utgiftene som inntektene har bidratt til å finansiere, blir igjen.
Tobakksavgiften viser problemet: Hva skjer når skattegrunnlaget forsvinner?
Jeg har noen ganger tenkt på den siste røykeren i Norge.
Når målet om stadig lavere tobakksbruk lykkes, vil det før eller siden være svært få igjen som betaler tobakksavgift. Det er selvfølgelig en helsepolitisk seier, men hva skjer med pengene staten tidligere hentet fra tobakk? Vi kan naturligvis ikke ende med at den siste røykeren står alene utenfor et kjøpesenter og betaler hele avgiftsprovenyet. Lenge før vi kommer dit, vil inntektene måtte bli hentet et annet sted.
Lavere tobakksbruk kan også redusere offentlige utgifter. Inntektsbortfall og besparelser kommer likevel ikke nødvendigvis samtidig.
Elbilavgifter og drivstoffavgifter følger det samme mønsteret
Myndighetene har gjennom mange år brukt avgiftsfordeler for å få folk fra bensin- og dieselbiler over på elbil. Nordmenn har respondert slik politikken var ment å virke, og elbilen har gått fra nisjeprodukt til det naturlige valget i store deler av nybilmarkedet.
Dermed oppstår det helt forutsigbare problemet at inntektene fra bensin og diesel faller. Folk kjører fortsatt på veiene, men de fyller ikke lenger tanken med et produkt som staten kan legge veibruksavgift og CO₂-avgift på. Da begynner fordelene for elbilene å forsvinne, bompengebetalingen øker, avgifter kommer tilbake i nye former, og spørsmålet om hvordan selve kjøringen skal beskattes blir mer aktuelt.
Gode argumenter for dette er at en elbil bruker veien, bidrar til kø og trenger den samme infrastrukturen som andre biler. Utfordringen ligger hovedsakelig i hvordan hele utviklingen oppleves for den som har innrettet seg etter politikken. Først får man beskjed om at man må betale fordi bilen forurenser. Man bytter til den bilen myndighetene ønsker. Deretter får man beskjed om at man likevel skal betale, nå med en annen begrunnelse.
Når avgiftsinntekter blir faste forpliktelser
Jeg velger å tro at politikere ikke bevisst forsøker å lure befolkningen. Det mer interessante er at systemet utvikler sin egen logikk. Når en inntekt først finnes, blir den en del av budsjettet og finansierer ordninger, stillinger og forpliktelser. Selv om behovet senere blir mindre, forsvinner ikke nødvendigvis ordningen. Den kan få nye oppgaver og begrunnelser. Da blir det enklere å finne en ny inntektskilde enn å redusere utgiftene.
Offentlig sektor får stadig nye oppgaver. Vi trenger mer beredskap, sterkere forsvar, bedre cybersikkerhet og gode helse- og omsorgstjenester i et stadig mer komplisert samfunn. Samtidig er det langt vanskeligere å peke på hvilke oppgaver som faktisk er blitt borte.
Forskjellen mellom staten og private virksomheter er at private må redusere kostnadene når inntektene faller, mens staten i større grad kan øke skatter, flytte avgifter eller hente inntekter andre steder.
Offentlige utgifter må også kunne gå ned
I norsk politikk diskuterer vi ofte hvem som skal betale når økonomien blir trangere. Skal de med høyest inntekt betale mer? Skal næringslivet betale mer? Skal boligeiere, bilister eller forbrukere ta en større del av regningen? Slike diskusjoner er legitime, men de burde ikke komme før spørsmålet om hva staten selv kan slutte å bruke penger på – særlig når OECD peker på at Norges offentlige utgifter, målt mot fastlands-BNP, er de høyeste i OECD.
Vi har på mange områder utviklet en forestilling om at en reduksjon i offentlige utgifter nærmest automatisk betyr dårligere sykehus, færre lærere eller svakere eldreomsorg. En seriøs diskusjon om utgifter burde handle minst like mye om organisering, administrasjon, overlappende oppgaver, rapportering og ordninger som kanskje ikke ville blitt opprettet i dag.
En systematisk gjennomgang av hva som kan forenkles, reduseres eller avvikles, burde være en fast del av forvaltningen også i gode tider.
Har Oljefondet gjort Norge dårligere til å prioritere?
Store petroleumsinntekter og et stadig større oljefond har gjort det mulig å løse mange problemer ved å bruke mer penger. Det har vært en styrke, men kan også ha gjort oss mindre disiplinerte. Når man har råd til både A og B, er det lettere å legge nye satsinger oppå de gamle enn å spørre hva som må bort.
Det samme skjer lett i privatøkonomien. Etter noen år med god inntekt kan abonnementer og andre småutgifter bli stående lenge etter at man knapt bruker dem, ganske enkelt fordi man aldri har vært nødt til å rydde. Først når inntekten faller, blir det naturlig å spørre hva man egentlig trenger. Det er ikke urimelig å stille det samme spørsmålet til staten.
Skatter og avgifter handler også om tillit til politikerne
Den norske modellen er avhengig av høy tillit til institusjonene, skattesystemet og måten fellesskapets penger brukes på. Men den tilliten kan ikke tas for gitt.
Dersom folk gjentatte ganger opplever at det som ble presentert som midlertidig, blir permanent, eller at en avgift består etter at den opprinnelige begrunnelsen har endret seg, setter det spor. Neste gang politikerne ber befolkningen om å akseptere et nytt midlertidig tiltak, vil flere huske hva som skjedde sist.
Derfor burde myndighetene være tydeligere på hva som skal skje dersom politikken faktisk virker. Når en avgift skal redusere sitt eget skattegrunnlag, bør det også være klart hvordan inntektsbortfallet skal håndteres.
Dersom en avgift faktisk er ment å være midlertidig, burde den ha en reell sluttdato. Skal den videreføres, bør politikerne måtte vedta den på nytt og forklare hvorfor.
Det ville kanskje gjort enkelte tiltak vanskeligere å selge politisk. Til gjengjeld ville det gjort avstanden mindre mellom det som blir sagt når en ordning innføres, og det folk senere opplever. Det er nettopp i den avstanden tillit enten bygges eller brytes ned.
Hvem betaler når avgiftsinntektene forsvinner?
Den siste røykeren kommer aldri til å betale hele regningen. Men når avgiftsinntektene forsvinner, må vi også spørre hvilke utgifter som kan forsvinne sammen med dem.
Vi snakker mye om Oljefondet og hvor viktig det er å forvalte kapitalen slik at også kommende generasjoner får glede av den. Kanskje burde vi tenke på samme måte om tilliten mellom staten og befolkningen. Den står ikke på noen konto, men verdien er enorm. Høy tillit gjør det lettere å finansiere fellesskapet, gjennomføre nødvendige reformer og få folk til å akseptere krevende beslutninger.
Også denne kapitalen kan brukes opp litt etter litt. Ikke nødvendigvis gjennom én stor beslutning, men gjennom mange små erfaringer der begrunnelsen for en avgift endres, midlertidige ordninger blir permanente, eller regningen stadig flyttes videre uten at utgiftene vurderes på samme måte.
Den dagen staten virkelig trenger at befolkningen stiller opp, kan det derfor vise seg at den viktigste kapitalen ikke var pengene vi hadde på bok, men tilliten vi hadde bygget opp – og hvor mye av den vi klarte å bevare.
