Offentlige anskaffelser

Offentlige anskaffelser skal sikre rettferdig konkurranse og effektiv bruk av midler, men realiteten er ofte en annen. Mange små og mellomstore selskaper utelukkes fra anbudsprosesser på grunn av skreddersydde krav og nettverksfordeler for store aktører. Dette skaper en lukket klubb, hindrer innovasjon, og kan føre til ineffektiv bruk av skattepenger.

Når du hører ‘offentlige anskaffelser’, tenker du kanskje på ord som transparens, rettferdighet og konkurranse. Det er tross alt meningen at systemet skal gi alle leverandører en rettferdig sjanse til å vinne kontrakter, samtidig som offentlige midler brukes klokt. Men hva om vi fortalte deg at virkeligheten ofte fortoner seg helt annerledes? Hvis du har vært lenge nok i teknologi- eller byggsektoren, har du sikkert sett hvordan noen spillere har mestret kunsten å sikre seg kontrakter – ikke på grunn av kvalitet eller pris, men gjennom rammeavtaler, vennetjenester og skjulte relasjoner. For mange små og mellomstore selskaper kan denne kampen virke som en håpløs David mot Goliat-kamp. Velkommen til den delen av offentlige anskaffelser ingen egentlig vil snakke om.

Innhold

• Når offentlige anskaffelser mangler reell konkurranse
• Forhåndsbestemte leverandører
• Skreddersydde utlysningstekster
• Relasjoner og rammeavtaler
• Små og mellomstore selskaper uten sjanse
• Brudd på regelverket – eller bare smart bruk av det?
• Systemet som favoriserer de store
• Er endring mulig?
• Trenger vi en mer rettferdig konkurranse?
• Avslutning

Når offentlige anskaffelser mangler reell konkurranse

Bakgrunnen for denne artikkelen er valget av Snøhetta som leverandør av den kongelige sarkofagen uten anbud, noe som har skapt debatt om brudd på anskaffelsesreglene. Selv om valget i seg selv kanskje ikke er det viktigste, føyer saken seg inn i en rekke eksempler på offentlige anskaffelser som, selv om de er teknisk lovlige, utfordrer intensjonen om rettferdig konkurranse.

Kongehuset hevdet at unntaket i loven, som tillater å velge én leverandør for et «unikt kunstverk», var gyldig. Men flere eksperter stilte spørsmål ved om Snøhetta virkelig var den eneste som kunne levere, og kritikken retter seg mot mangel på åpen konkurranse, noe som hindrer andre leverandører fra å delta. Les hele saken her.

«I Norge har vi heldigvis ingen korrupsjon, vi er bare veldig gode venner som gjør tjenester for hverandre.»

av Raymond Sebergsen, 2012

Forhåndsbestemte leverandører

Saken om kongens sarkofag er langt fra unik. Jeg har utallige ganger hørt forhandlere si: «Den er jo tydelig tiltenkt leverandør XXXX, så det er altfor stor risiko å bruke tid på å svare.» Dette er en realitet mange leverandører må forholde seg til.

Gjennom uformelle samtaler og møter får offentlige innkjøpere ofte tidlig en klar idé om hvilken leverandør de ønsker å samarbeide med. Når anbudet deretter formuleres, kan det tilpasses slik at denne leverandøren har størst sjanse til å vinne kontrakten. Dette er en del av spillet som alle aktører må forholde seg til. Derfor er det avgjørende å delta i dialogmøter og følge med på plattformer som DOFFIN, der offentlige anbud kunngjøres. Ved å være proaktiv og bygge relasjoner før anbudsprosesser, øker du sjansen din.

Jeg forstår godt at innkjøpere føler seg tryggere med leverandører de har hatt vellykket samarbeid med tidligere. Det er naturlig å bygge videre på et etablert forhold som fungerer, men nettopp dette gjør situasjonen så komplisert. Når en leverandør først har fått innpass og gjør en god jobb, er de ofte sikret fremtidige kontrakter, mens andre aktører egentlig ikke har en reell sjanse til å konkurrere. Denne tilnærmingen fører til en subtil favorisering som undergraver reell konkurranse, ettersom anbudene ofte skreddersys til én leverandør – uten at det etterlates tydelige spor av favorisering.

Selv om det finnes klagemuligheter, er det sjelden de kan brukes effektivt uten grundig dokumentasjon på regelbrudd. Som leverandør kan man mistenke at en annen aktør er «forhåndsvalgt,» men uten håndfaste beviser blir det nærmest umulig å utfordre prosessen. Dette gjør det vanskelig å sikre rettferdig konkurranse.

Denne praksisen viser hvordan systemet, til tross for å følge regelverket, kan favorisere bestemte aktører og dermed undergrave prinsippet om rettferdig konkurranse. Enda verre er det at slike valg av store leverandører hemmer innovasjon og fremtidig utvikling – noe som naturlig nok ofte kommer fra små og mellomstore bedrifter (SMB-er).

Offentlig sektor risikerer dermed å gå glipp av bedre og mer kostnadseffektive løsninger, fordi mindre aktører ikke får muligheten til å konkurrere på like vilkår. Resultatet er et marked der få store aktører kontrollerer en betydelig del av offentlige midler – et slags oligopol som hindrer konkurranse fra å presse fram bedre løsninger til lavere kostnader.

En løsning i noen sammenhenger kunne vært å dele opp større kontrakter og forenkle anbudsprosesser, noe som vil åpne for mer reell konkurranse og gi SMB-er større muligheter. Økt transparens og kvoter for SMB-er kan sikre at markedet ikke forblir dominert av de samme store selskapene.

Å innføre regler som favoriserer lokale leverandører, særlig i distriktene, kan også være en vei å gå. Dette kan inkludere preferanser ved tildeling av kontrakter eller incentivordninger for å velge lokale selskaper, noe som fremmer lokal verdiskaping og utvikling.

Skreddersydde utlysningstekster

En av de mest utbredte metodene for å sikre at en bestemt leverandør vinner et anbud, er gjennom formuleringen av utlysningsteksten. Ved å inkludere spesifikasjoner som kun én leverandør kan oppfylle, blir konkurransen effektivt eliminert. Dette kan for eksempel være krav om spesifikke sertifiseringer eller programvareløsninger som kun den foretrukne leverandøren tilbyr. For utenforstående ser det ut som en rettferdig konkurranse, men de som kjenner bransjen vet nøyaktig hvem oppdraget er ment for.

For små og mellomstore selskaper som kanskje har løsninger som er minst like gode, om ikke bedre, er det umulig å vinne slike anbud. De mangler de «riktige» kvalifikasjonene som er skreddersydd for de store aktørene, og møter ofte et system som ikke engang gir dem en sjanse til å delta.

For å få bukt med problemet med skreddersydde utlysningstekster, burde det være større fokus på formålet med anskaffelsen, snarere enn på den spesifikke teknologien som kreves for å nå målet. Dette ville åpnet opp for flere alternative løsninger og gitt flere leverandører en reell mulighet til å konkurrere, i stedet for at utlysningsteksten favoriserer én bestemt løsning. Ofte er det slik at behovet som skal dekkes er skapt av en selger, og utlysningen blir tilpasset nettopp den løsningen. Ved å tenke bredere og mer målrettet, kan vi skape et marked der flere aktører får muligheten til å presentere innovative løsninger som kanskje er både bedre og rimeligere enn den opprinnelige ideen.

Relasjoner og rammeavtaler: De store sikrer seg

Det er mange gang de samme selskapene som går igjen når store offentlige kontrakter deles ut. Store aktører har ikke bare ressursene til å by på store prosjekter, men også et omfattende nettverk av relasjoner til nøkkelpersoner i offentlige etater. Gjennom rammeavtaler og gjensidige avtaler låser de store deler av markedet, og mindre konkurrenter blir effektivt holdt ute.

Disse rammeavtalene kan vare i mange år, og de store selskapene fortsetter å vinne nye kontrakter uten at det åpnes for reell konkurranse. Mangler de et produkt for å vinne, er de store nok til at produsentene står i kø for å levere. Dette skaper en ond sirkel der de samme selskapene dominerer markedet, og små aktører aldri får en reell mulighet til å bryte gjennom. Det er lett å undre seg: Er dette en rettferdig konkurranse, eller minner det mer om en form for legalisert korrupsjon?

For små og mellomstore bedrifter blir dette en barriere som er vanskelig, om ikke umulig, å bryte. Uten de rette kontaktene eller tilgang til de store rammeavtalene, er det svært utfordrende å komme seg inn på det offentlige markedet.

Mange SMB-er blir utelukket fra konkurransen fordi anbudsprosessene er kompliserte og ressurskrevende. Vi burde forenkle kravene og gjøre prosessene mer tilgjengelige for mindre selskaper, ved å redusere dokumentasjonskrav og byråkrati. Elektroniske løsninger kan også gjøres mer brukervennlige, og store kontrakter burde splittes opp i mange mindre deler for å gi SMB-er større mulighet til å konkurrere, siden mange mindre selskaper ikke har kapasitet til å håndtere store kontrakter alene. Dette vil også øke mangfoldet i leverandørlandskapet og bidra til sunn konkurranse.

Små og mellomstore selskaper uten sjanse

For mange små og mellomstore selskaper i Norge, som kunne hatt innovative og kostnadseffektive løsninger å tilby det offentlige, blir det nærmest umulig å konkurrere i dagens system. De store aktørene har allerede sikret seg store deler av markedet gjennom rammeavtaler, langvarige relasjoner og skreddersydde utlysninger som utelukker mindre leverandører. Dette skaper en slags «lukket klubb» der de samme store selskapene stadig dominerer, mens mindre selskaper, uansett hvor innovative eller konkurransedyktige de er, aldri får muligheten til å levere.

Det er ikke bare et problem for de små bedriftene – dette har alvorlige samfunnsmessige konsekvenser. Offentlige prosjekter blir ofte tildelt de samme store leverandørene, uten at det finnes reell konkurranse. Dette betyr at løsninger som koster milliarder av skattekroner blir levert uten at leverandørene i det hele tatt trenger å bevise at løsningene fungerer. Vi har sett eksempler på dette i flere store prosjekter, som feilslåtte journalsystemer for sykehus, underjordiske garasjeanlegg som har sprengt budsjettene, og andre milliardprosjekter der resultatene ikke står i stil med prislappen.

I mange tilfeller sitter andre leverandører, ofte mindre selskaper, på bedre og rimeligere løsninger, men de får aldri komme til bordet. De blir effektivt holdt utenfor konkurransen, ikke fordi de mangler kompetanse eller ressurser, men fordi de ikke er en del av det etablerte nettverket som stadig får kontraktene. Dette hindrer ikke bare innovasjon, men bidrar også til at skattebetalernes penger brukes ineffektivt.

Konsekvensene er klare: Med et system som favoriserer store, etablerte aktører uten reell konkurranse, vokser forskjellene mellom små og store selskaper. Resultatet er at offentlige budsjetter sprenges, mens samfunnet går glipp av innovative, rimeligere løsninger som faktisk kunne ha gitt bedre resultater til en lavere kostnad.

Brudd på regelverket – eller bare smart bruk av det?

Selv om det finnes strenge regler for offentlige anskaffelser, er det alltid mulig å finne smutthull. Anskaffelsene er ment å fremme rettferdig konkurranse, transparens, og sikre at offentlige midler brukes på best mulig måte. Men i praksis ser vi ofte at anbudsprosesser tilpasses for å favorisere bestemte leverandører, uten at regelverket formelt brytes. Det er en hårfin balanse mellom hva som er lovlig, og hva som utfordrer prinsippet om rettferdig konkurranse.

Gjennom min karriere, både som offentlig ansatt og leverandør, har jeg sett hvordan disse smutthullene utnyttes. Selv om reglene følges til punkt og prikke, kan små justeringer i kravspesifikasjoner, tidsfrister eller tekniske krav manipuleres for å gi én leverandør en fordel. For eksempel kan kravene tilpasses slik at bare en forhåndsvalgt aktør oppfyller dem, eller fristene settes så korte at konkurrenter ikke får tid til å levere et tilbud. På papiret ser konkurransen åpen ut, men i praksis er vinneren ofte allerede bestemt.

Dette gjøres imidlertid ikke alltid i ond tro. Både selgere og innkjøpere kan ha gode grunner for slike tilpasninger, ofte på grunn av et regelverk som ikke har holdt tritt med en verden i rask endring, hvor nasjonal vekst og innovasjon er avgjørende. For en SMB kan en stor kontrakt bety måneder med arbeid, møter, tester og tilpasninger, mens for en større leverandør kan den samme avtalen være bare nok en kontrakt i rekken. Det er derfor naturlig at både kunde og leverandør ønsker å videreføre en relasjon basert på tillit. Som vi vet, handler kjøp ofte like mye om relasjoner som om produktet. I tillegg er det ikke alltid bare et spørsmål om SMB eller stor leverandør vinner – av praktiske hensyn er det ofte nødvendig å tilpasse seg norske regler og hensyn i samsvar med EØS-regelverket.

Som leverandør har jeg også vært med på å påvirke innkjøpere, eller bidra til utforming av utlysningstekster på en måte som sikret oss leveransen. Alltid gjort på en måte som formelt sett ikke ekskluderte andre leverandører, og kunne forsvares juridisk og moralsk. Det er derfor vanskelig å bevise at noe galt har blitt gjort i henhold til loven. Men det store spørsmålet er: Er det rettferdig? For selv om det kan være teknisk lovlig, skaper det en konkurransesituasjon som strider mot intensjonen bak offentlige anskaffelser.

En mulig løsning kan være å øke kravene til transparens og dokumentasjon i anbudsprosesser. Ved å kreve at utlysningstekster og kravspesifikasjoner begrunnes grundigere – med fokus på formål fremfor tekniske detaljer – kan vi unngå at anbudene skreddersys til én leverandør. I tillegg bør uavhengige tilsyn gjennomgå kravene for å sikre at de ikke utilsiktet favoriserer bestemte aktører. Ved å fremme større åpenhet og gjøre prosessene mer gjennomsiktige, kan vi skape en mer rettferdig konkurranse og bedre løsninger.

Systemet favoriserer de store

Denne dynamikken er ikke unik for Norge. I mange land ser vi at store aktører har sikret seg en dominerende posisjon i offentlige anskaffelser gjennom tette relasjoner, langsiktige rammeavtaler, og vennetjenester. Store selskaper har ofte egne avdelinger eller «bid managere» som er spesialister på å svare på anbudsforespørsler. Disse personene har lang erfaring med å tilpasse tilbudene sine for å sikre at selskapet vinner kontraktene. For små og mellomstore selskaper, som ikke har ressurser til å opprettholde slike spesialiserte avdelinger, kan det være nærmest umulig å konkurrere i et marked som er så sterkt preget av uformelle nettverk og avtaler.

Uansett hvor gode eller innovative løsningene til små aktører måtte være, opplever de ofte at de aldri får sjansen til å levere til det offentlige. Selv om anbudsprosessene ser rettferdige ut på papiret, er det ofte klart for dem som kjenner bransjen at enkelte leverandører har en klar fordel. Dette kan skje gjennom skreddersydde kravspesifikasjoner eller ved at anbudene blir utformet på en måte som favoriserer de etablerte leverandørene.

I praksis er det imidlertid slik at den som leter, vil finne feil i nærmest enhver anskaffelsesprosess. Feilene kan være av ulike slag. Enkelte regelverksbrudd vil kunne innvirke direkte på utfallet av konkurransen, mens andre regelverksbrudd ikke kan brukes til annet enn kritikk av oppdragsgiver.

Av advokat Trond Bjørnsen

Er endring mulig?

Til tross for disse utfordringene er det mulig å endre systemet. Det første skrittet er å fremme full transparens i offentlige anskaffelser. Ved å kreve at alle trinn i anbudsprosessen blir gjort offentlig tilgjengelige, kan vi redusere mulighetene for skjulte avtaler og vennetjenester. I tillegg bør vi innføre strengere krav til dokumentasjon og revisjon, slik at offentlige kontrakter tildeles basert på faktiske prestasjoner og ikke på relasjoner.

En annen nøkkel til endring er å sikre bedre tilsyn gjennom uavhengige kontrollorganer som kan granske offentlige anbud og avsløre urimelig favorisering. Men selv om vi allerede har klage- og tilsynsorganer, er problemet at når systemet fungerer som det gjør, skjer ofte de samme bruddene også der. I tillegg koster det både tid og penger å klage. Hvis en leverandør ikke har tid eller ressurser til å ta risikoen ved å svare på en anbudsforespørsel, har de sannsynligvis heller ikke tid eller mulighet til å gjennomføre en klageprosess. Dette gjør at mange små og mellomstore leverandører rett og slett velger å la være å klage, selv om de mistenker urimelig favorisering, fordi innsatsen og risikoen er for stor.

Vi må også vurdere å legge til rette for en mer fleksibel anbudsprosess der intensjonen – rettferdighet, åpenhet, og lik konkurranse – står i sentrum, heller enn den strenge bokstavfortolkningen av reglene. Menneskelig natur og ønsket om å finne smutthull vil alltid være en utfordring, men ved å skifte fokus fra å følge lovens bokstav til å følge lovens intensjon, kan vi bidra til en mer rettferdig konkurransesituasjon der både store og små aktører har en reell sjanse.

Alt i alt handler det ikke om å gjøre ting mer komplisert, det handler om å forenkle lover og regler eller bygge systemer som gjør det mulig å konkurrere på like villkår, slik at små så vel som store leverandører har like muligheter til å legge inn et tilbud, uavhengig av hvor store ressurser de har i salgsavdelingen – for det er ikke er salg eller kjøp du er ute etter, det er et produkt eller en tjeneste – da burde det jo legges til rette for at det ikke er ressursene i salgsavdelingen som skal avgjøre hvor ofte man har tid å svare på et anbud uten å vite om det er noen reel sjanse til å få tilslag eller ikke.

Veien videre: Trenger vi en mer rettferdig konkurranse?

Ja! Det er på tide med en grundig diskusjon om hvordan offentlige anskaffelser fungerer i praksis. Selv om regelverket eksisterer for å sikre åpenhet og rettferdighet, er det tydelig at systemet ofte gir store aktører mulighet til å dominere markedet gjennom smarte manøvrer og etablerte relasjoner. Dette skader ikke bare konkurransen, men hindrer også små og mellomstore selskaper i å vokse, samtidig som det begrenser mangfoldet av løsninger som tilbys det offentlige.

Når systemet er som det er, er det viktigere å legge til rette for at både innkjøpere og leverandører kan navigere i regelverket uten frykt for å trå feil. Reglene vil alltid være der, og nye vil komme. Men la oss ikke gjøre det til rakettforsking å selge til det offentlige. Ved å digitalisere prosessene kan vi sikre at alle aktører, uavhengig av størrelse, får en rettferdig sjanse til å delta, samtidig som vi forenkler og effektiviserer hverdagen for både kjøpere og selgere.

For at offentlige anskaffelser virkelig skal fungere etter hensikten, må vi åpne markedet og gi flere aktører en reell mulighet til å konkurrere. Dette vil ikke bare skape større rettferdighet, men også føre til økt innovasjon og bedre løsninger for samfunnet. Slik jeg ser det, er den beste måten å åpne opp for alle – inkludert de aller minste salgsorganisasjonene – å utvikle en digital portal for alle offentlige anskaffelser basert på grunnarbeidet DFØ eller DOFFIN allerede har gjort. Her ville innkjøpere kunne brukt guider og maler som på timer tar deg gjennom prosessen med å lyse ut anbud, mens leverandører kan svare på disse anbudene på en like enkel og strukturert måte. Dette vil redusere den administrative byrden og gi flere aktører muligheten til å delta.

Avslutning

Offentlige anskaffelser skal preges av åpenhet og rettferdighet, men i praksis er bildet langt mer komplisert. For små og mellomstore selskaper i Norge blir det nesten umulig å konkurrere mot de store aktørene, som gjennom relasjoner, rammeavtaler – og ikke minst vennetjenester og lobbyvirksomhet – har sikret seg en dominerende posisjon. For å navigere i dette landskapet må man ikke bare forstå regelverket, men også kjenne til de skjulte mekanismene som påvirker prosessene bak kulissene.

Vennetjenester, uformelle avtaler, og lobbyvirksomhet spiller en stor rolle i anbudsprosesser på måter som kan være vanskelige å dokumentere, men som likevel undergraver prinsippet om rettferdig konkurranse. Kanskje er det på tide med en større debatt om hvordan vi kan gjøre offentlige anskaffelser mer gjennomsiktige og tilgjengelige for alle. Dette vil gi både store og små aktører mulighet til å konkurrere på like vilkår – der den beste løsningen faktisk vinner, uavhengig av relasjoner og skjulte nettverk.

Eller kanskje vi burde gå et skritt lenger: Kanskje bør vi vurdere å inkludere et element av hvem som faktisk trenger kontrakten mest, for å støtte opp om et verdiskapende næringsliv. På den måten kan vi ikke bare sikre rettferdig konkurranse, men også bidra til å bygge en mer bærekraftig og mangfoldig økonomi.